Περιβαλλοντική αδειοδότηση και Οδηγία για τους οικοτόπους (Οδηγία 92/43/ΕΚ) – Δίκτυο Natura 2000

1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις για την ενωσιακή προστασία της βιοποικιλότητας

Η πολιτική και δικαιοπαραγωγή της ΕΕ για τη βιοποικιλότητα μαρτυρούν τη σταδιακή απομείωσή της σε βάθος χρόνου και το ζωηρό ενδιαφέρον της για τη ρύθμιση της οικονομικής δραστηριότητας υπό τρόπο μη θίγοντα το περιβάλλον και τα επιμέρους στοιχεία του, ήτοι υπό μία οπτική βιώσιμης ανάπτυξης.

Ανάμεσα στα κομβικά κείμενα που αφορούν την ενωσιακή προστασία της βιοποικιλότητας και άπτονται της μελέτης συγκαταλέγονται αφενός η Οδηγία 79/409/ΕΟΚ (για τα άγρια πτηνά)[1] και η Οδηγία 92/43/ΕΟΚ για τη διατήρηση των οικοτόπων. Οι δύο οδηγίες αυτές τάσσουν υποχρεώσεις στα κράτη μέλη να επιλέξουν τους τόπους προστασίας και να ορίσουν τα μέτρα (βιώσιμης) διαχείρισής τους. Η μεν πρώτη Οδηγία προβλέπει τις Ζώνες Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ)[2], η δε δεύτερη τις Ειδικές Ζώνες Διατήρησης (ΕΖΔ) που προβλέπονται στην οδηγία 92/43. Οι ως άνω ζώνες συνιστούν το δίκτυο Natura 2000[3]. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, της Οδηγίας για τους οικοτόπους, σκοπός της είναι να συμβάλει στην προστασία της βιολογικής ποικιλομορφίας, μέσω της διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας χλωρίδας και πανίδας στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών όπου εφαρμόζεται η Συνθήκη.

2. H Οδηγία 92/43 Natura 2000 «για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και της άγριας πανίδας και χλωρίδας»

Η Οδηγία 92/43/ΕΚ είναι μία συστηματική και καθολική νομική προσπάθεια προστασίας της βιοποικιλότητας, αφού αφορά τους οικοτόπους, προβαίνοντας στη διάκριση φυσικών οικοτόπων και οικοτόπων των ειδών και επίσης σε είδη οικοτόπων και είδη οικοτόπων προτεραιότητας.Κατά τούτο και είναι ευρύτερη της Οδηγίας 2009/147, με την οποία όμως τελεί σε στενή αλληλεξάρτηση: στις περιοχές της Οδηγίας 92/43/ΕΚ εντάσσονται και οι Ζώνες της Οδηγίας 2009/147 για τα πουλιά.

Μολονότι το τελικό κείμενο της Οδηγίας 92/43 παρέχει μία πολύ ασθενική προστασία των φυσικών ειδών συγκριτικά με την αρχική εκδοχή του σχεδίου που είχε υποβάλει η Επιτροπή, εντούτοις διαποτίζεται από σύγχρονες φιλοπεριβαλλοντικές αντιλήψεις, που κι αυτές αντιμετωπίζουν τη βιοποικιλότητα ως «ευρωπαϊκή κληρονομιά»[4].

Το κομβικό της, όμως, σημείο είναι η εγκαθίδρυση του ευρωπαϊκού οικολογικού δικτύου, του Νatura 2000, που περιελάμβανε φυσικούς οικότοπους και είδη χλωροπανίδας κατά τρόπο συνεκτικό και προς την κατεύθυνση της επίρρωσης της βιώσιμης ανάπτυξης και με στόχο την ανάσχεση της απώλειας της βιοποικιλότητας.

Εισάγονται οι Ειδικές Ζώνες Διαχείρισης (ΕΖΔ), αλλά και η διαδικασία καθορισμού τους[5].

H Οδηγία αυτή ενσωματώθηκε με την ΚΥΑ 33318/3028/11-12-1998 στην ελληνική έννομη τάξη.

Πράγματι ο κοινοτικός νομοθέτης καινοτόμησε προβλέποντας ότι το δίκτυο οικοδομείται στη βάση κατανομής σε κάθε εθνική επικράτεια όχι μόνο των οικοτόπων των ειδών, αλλά και των φυσικών οικοτόπων.

3. Αρχιτεκτονική του άρθρ. 6 της Οδηγίας για τους οικοτόπους (Οδηγία 92/43/ΕΚ)[6]

Το άρθρ. 6 της Οδηγίας 92/43/ΕΚ ορίζει τη σχέση των απαιτήσεων διατήρησης της βιοποικιλότητας και των πολιτικών χρήσεων γης και της ανάπτυξης δραστηριοτήτων. Τίθεται ως επιδίωξη η επίτευξη των στόχων της Οδηγίας αυτής, όπως και της Οδηγίας για τα άγρια πτηνά (αφού εφαρμόζεται και στις ΖΕΠ). Η επίτευξη γενικώς των στόχων των Οδηγιών (συλλήβδην: η ακεραιότητα της προστατευόμενης περιοχής) τίθεται ως όριο και της ανθρώπινης δράσης, η οποία επιτρέπεται εντός αυτού. Το δε ΔΕΕ έθεσε με ενάργεια τα κριτήρια καθορισμού των προστατευόμενων περιοχών και τη διάρκεια και διαδικασία χαρακτηρισμού.

Η κατά την παρ. 2 άρθρ. 6 γενική υποχρέωση προστασίας των κρατών μελών με τη λήψη προληπτικών μέτρων θεωρείται ότι συνιστά υποχρέωση αποτελέσματος, με την έννοια πως δεν επιτρέπεται η κάθε είδους υποβαθμιστική (κατ’ αποτέλεσμα) δραστηριότητα στους οικοτόπους[7].

Η παρ. 3 ορίζει τα της διαδικασίας εκτίμησης (βλ. κάτωθι).

Η παρ. 4 ορίζει τις εξαιρέσεις από τη διαδικασία αυτή εκτίμησης.

Χαρακτηριστικά της διαδικασίας εκτίμησης

Χαρακτηριστικά της διαδικασίας εκτίμησης σχεδίων και εργών τα οποία ενδέχεται να επηρεάζουν σημαντικά περιοχές του δικτύου Natura 2000 είναι:

1. Η ειδικότητα της διαδικασίας αυτής και ο προληπτικός της χαρακτήρας που υποχρεώνει τις αρχές να αποτρέπουν πάσης φύσεως προσβολές στους τόπους αυτούς.
2. Η διακριτότητα της διαδικασίας αυτής από την αντίστοιχη της Οδηγίας 2011/92 (ή άλλως καλούμενης Οδηγίας ΕΠΕ – Εκτίμησης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων) [8]: σε περίπτωση ταυτόχρονης εφαρμογής της οδηγίας 2011/92 και της οδηγίας 92/43, θα πρέπει οι πληροφορίες της ΜΠΕ σύμφωνα με το άρθρο 5 και το Παράρτημα IV της οδηγίας ΕΠΕ «να διαλαμβάνουν ρητώς τις σημαντικές επιπτώσεις του έργου επί όλων των ειδών τα οποία προσδιορίζονται στη δήλωση που υποβάλλεται κατ’ εφαρμογή των διατάξεων αυτών[9].
3. Η διακριτότητα της διαδικασίας αυτής από την αντίστοιχη της Οδηγίας 2011/42 (ή άλλως καλούμενης Οδηγίας ΣΠΕ – Στρατηγικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης): Πρέπει πρωταρχικώς να τονιστεί τόσο για την Οδηγία ΕΠΕ, όσο και για την Οδηγία ΣΠΕ ότι δεν υποκαθιστούν σε καμία περίπτωση τη Δέουσα Εκτίμηση της Οδηγίας 92/43, παρότι παρουσιάζουν αρκετές ομοιότητες, όπως πολλάκις η Επιτροπή έχει διαπιστώσει[10]. Αμφότερες έχουν εφαρμογή σε όλα τα σχέδια και προγράμματα, η δε εκτίμηση των επιπτώσεων σε προστατευόμενους τόπους πρέπει να αποτελεί μέρος της της Περιβαλλοντικής Έκθεσης του άρθρου 5 της οδηγίας 2001/42 και ότι το σχέδιο ή το πρόγραμμα, που θα έχει επιπτώσεις στην ακεραιότητα του τόπου, θα εγκριθεί μόνο υπό τους όρους του άρθρου 6 της οδηγίας 92/43 που πρέπει να λαμβάνεται υποχρεωτικώς υπόψη. Σαφώς, εμπεριέχουν διακριτές διαδικασίες, σωρευτικώς εφαρμοζόμενες[11]. Πρέπει να είναι απολύτως διακριτό στο σώμα της αξιολόγησης ΣΠΕ πού βρίσκεται η Δέουσα Εκτίμηση. Επιπρόσθετα, το αποτέλεσμα της Δέουσας Εκτίμησης είναι ουσιαστικό, εν αντιθέσει με τις εκτιμήσεις ΣΠΕ/ΕΠΕ που είναι γραφειοκρατικές τρόπον τινά[12].Το άρθρο 6 παρ. 3 ορίζει ότι άδεια μπορεί να δοθεί μόνο εφόσον οι αρμόδιες αρχές έχουν βεβαιωθεί ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου. Επομένως, οι εκτιμήσεις δυνάμει της οδηγίας 85/337 ή της οδηγίας 2001/42 δεν μπορούν να αντικαταστήσουν τη διαδικασία του άρθρου 6 παράγραφοι 3 και 4 της οδηγίας 92/43 για τους οικοτόπους.»[13]
4. Το ουσιαστικό αποτέλεσμα που παράγει και το πλήρως ελέγξιμο αυτής.

Προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρ. 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43[14]

Το άρθρο 6, παρ. 3, της οδηγίας 92/43 ορίζει ότι: «Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθευατό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνο αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφραστεί πρώτα η δημόσια γνώμη.»

Πρωταρχικώς αναφύονται τα κάτωθι νομικά ζητήματα – διαπιστώσεις:

1. Ο προσδιορισμός του «σχεδίου» κατά το α εδάφιο της παρ. 3. Το γράμμα της διατάξεως δεν διαλαμβάνει περί αυτού. Για την κατανόηση του όρου, χρήσιμος αποβαίνει ο ορισμός της Επιτροπής: κατά την τελευταία, το σχέδιο ορίζεται με ευρύτητα και φιλοπεριβαλλοντικό πνεύμα και καταλαμβάνει όχι μόνο ιδιαιτέρως επεμβατικές δραστηριότητες (π.χ. κατασκευές), αλλά και δραστηριότητες πρωτογενούς τομέα της οικονομίας (εντατικές γεωργικές δραστηριότητες). Η Επιτροπή θεμελίωσε τον ορισμό της αυτόν, αντλώντας επιχείρημα από το άρθρ. 1 παρ. 2 της Οδηγίας ΕΠΕ. Βεβαίως, έγινε δεκτό ότι έργο μη εμπίπτον στην Οδηγία ΕΠΕ δεν μπορεί να θεωρηθεί αυτομάτως ως μη εμπίπτον και στην Οδηγία 92/43[15], πράγμα εύλογο, αφού η διαφορετικότητα των διαδικασιών και της στόχευσής τους, το δικαιολογεί ρασιοναλιστικά. Για περισσότερα, παραπέμπουμε στη νομολογία κάτωθι.
2. Το κριτήριο του χαμηλού κόστους ενός σχεδίου, ώστε να μην υποβληθεί στη διαδικασία της Δέουσας Εκτίμησης δεν είναι επ’ ουδενί συμβατό με την Οδηγία, όπως ούτε και η εθνική πρόβλεψη περί μη απαίτησης γνωστοποίησης ή περί απαλλαγής των έργων που προβλέπονται από συμβάσεις με ιδιώτες από τη διαδικασία της Δέουσας Εκτίμησης.
3. Τα σχέδια υπάγονται ανεξαρτήτως αν βρίσκονται εντός ή εκτός περιοχών του δικτύου Natura 2000.
4. Η δυνατότητα γενικής in abstracto απαλλαγής ορισμένων έργων από την υποχρέωση υπαγωγής στη διαδικασία της δέουσας εκτίμησης δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 6, παρ. 3 της Οδηγίας 92/43.

Στάδια εφαρμογής της διαδικασίας του άρθρ. 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43

Η Επιτροπή στον ερμηνευτικό οδηγό για τη διαχείριση των τόπων του δικτύου Natura 2000 διευκρίνισε ότι υπάρχουν τα δύο αρχικά στάδια εφαρμογής της διάταξης αυτής, η Προκαταρκτική Εκτίμηση (Screening) και η Δέουσα Εκτίμηση (Appropriate Assessment). Στα παραπάνω δύο στάδια προστίθεται ένα τρίτο (η εξέταση των εναλλακτικών λύσεων) και ακολουθεί ένα τέταρτο (ο καθορισμός των αντισταθμιστικών μέτρων, βλ. κάτωθι).

Τα στάδια εφαρμογής του άρθρου 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43 είναι κατά την Επιτροπή, αναλυτικότερα[16]:

1. Η Προκαταρκτική Εξέταση (Screening)

Αποτελεί το αναγκαίο κατά νόμο πρώτο στάδιο της εκτίμησης και διενεργείται για να αποφανθούμε αν υπάρχει αρνητική επίδραση στο περιβάλλον. Αυτή διεξάγεται από τις αρχές που είναι κατά νόμο αρμόδιες για την αδειοδότηση του έργου και επικουρείται με πληροφορίες από άλλους φορείς, ειδικούς κλπ. Δεν συμπίπτει ασφαλώς με την πλήρη Δέουσα Εκτίμηση, που έπεται.

Οι αδειοδοτούσες αρχές διεξάγουν τη διαδικασία και απολήγει σε έγγραφη εκτίμηση. Αν δεν προκύψουν ενδεχόμενα αρνητικών επιπτώσεων, δεν συνεχίζει η διαδικασία.

Είναι έγγραφη και πρέπει να εμπεριέχει πλείονες πληροφορίες, για να «μεταβεί» η όλη διαδικασία μετά στη Δέουσα Εκτίμηση. Δεν πρέπει, ωστόσο, να περιλαμβάνει μέτρα αποτροπής ή μείωσης των επιπτώσεων διότι κάτι τέτοιο «θα μπορούσε να θίξει την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας περί των οικοτόπων, γενικώς, και το στάδιο εκτιμήσεως, ειδικώς, καθόσον θα καθιστούσε το στάδιο αυτό άνευ αντικειμένου, θα υφίστατο δε κίνδυνος καταστρατηγήσεως του εν λόγω σταδίου εκτιμήσεως, το οποίο όμως αποτελεί ουσιώδη εγγύηση προβλεπόμενη από την οδηγία αυτή», κάτι που συνιστά ηχηρή διαφορά της Οδηγίας ΕΠΕ με την Οδηγία για τους οικοτόπους.

Συνάπτεται με την αρχή της προφύλαξης, αφού δεν απαιτείται οριστική απόδειξη των σημαντικών επιπτώσεων στο περιβάλλον, αλλά «απλώς πιθανότητα» για τούτο[17]. Το ΔΕΚ αξιοποιώντας τα διδάγματα της αρχής της προφύλαξης, συναφώς μίλησε για τον κίνδυνο και διατύπωσε τον κανόνα ότι όπου δηλαδή υπάρχει αμφιβολία – αβεβαιότητα ως προς το επιζήμιο του σχεδίου για τα φυσικά χαρακτηριστικά του τόπου[18], ότι δηλαδή δεν μπορεί κατ΄ αντιστροφή του βάρους της απόδειξης να βεβαιωθεί ότι δεν θα υπάρξουν αρνητικές επιπτώσεις, το σχέδιο πρέπει να εγκαταλείπεται, σε εφαρμογή του κανόνα in dubio pro natura[19].

Συνιστά διοικητική πράξη που ελέγχεται δικαστικώς και εκτεταμένα, αφού ελέγχεται και το αν τα μέτρα είναι ικανά να δικαιολογήσουν την κρίση ότι δεν πρέπει να ακολουθήσει Δέουσα Εκτίμηση.

2. Η Δέουσα Εκτίμηση (Appropriate Assessment)

Η Δέουσα Εκτίμηση διενεργείται, εφόσον είναι πιθανό ότι το σχέδιο αυτό θα επηρεάσει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, με τον κίνδυνο μόνιμης αλλοιώσεως των οικολογικών χαρακτηριστικών του.

Στο επίκεντρό της βρίσκεται η έννοια της ακεραιότητας του τόπου και το αν αυτός παραβλάπτεται ή όχι και η οποία συνερμηνεύεται με τη λεγόμενη «ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης». Οι έννοιες αυτές σαφώς συνδέονται με την επιστημονική εκτίμηση της βιοποικιλότητας. Μέτρο βλάβης αποτελεί η (παρθένα) κατάσταση της αποκλεισμένης για τον άνθρωπο φύσης[20], οπότε υπεισέρχονται αναγκαίως και αξιακές κρίσεις και προτεραιότητες. Πρέπει ο τόπος ως «φυσικός οικότοπος» να παραμείνει σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως που συνεπάγεται τη διασφάλιση της διατηρήσεως των συστατικών χαρακτηριστικών του οικείου τόπου που έχουν σχέση με την παρουσία ενός φυσικού οικοτόπου, του οποίου ο σκοπός διατηρήσεως αποτέλεσε το λόγο καταχωρίσεως του τόπου αυτού στον κατάλογο των ΤΚΣ, κατά την έννοια της οδηγίας αυτής.»[21]

Πρόκειται για μία άκρως σημαντική και πολυεπίπεδη, λεπτομερή διαδικασία, στην οποία δεν συγχωρούνται ασάφειες, παραλείψεις, κενά, εν γένει επιστημονικά ή ερευνητικά ολισθήματα. Περιέχει στοιχεία για τους στόχους και την αξιολόγηση του εύρους, αλλά και άλλα οικολογικά δεδομένα, όλες συλλήβδην τις πτυχές του σχεδίου που επηρεάζουν την υλοποίηση των οικολογικών σκοπών και το σύνολο των ειδών του τόπου.

Η Δέουσα Εκτίμηση πρέπει να προηγείται της αδειοδότησης και ανήκει στην ευθύνη της αρμόδιας αρχής να εξασφαλίζει την διεξαγωγή της. Επιτρέπεται στην αρμόδια αρχή να βεβαιώνεται κατά πόσο το σχέδιο ή το έργο θα μπορούσε να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην ακεραιότητα του τόπου. Η αρχή που τη διεξάγει είναι κάποια εθνική αρχή, επαφιέμενης της επιλογής της στη διακριτική ευχέρεια των κρατών, αρκεί να έχει λειτουργική αυτοτέλεια[22].

Η έγκριση πρέπει να δίνεται «μόνο υπό την προϋπόθεση ότι δεν παραβλάπτεται η ακεραιότητα του οικείου τόπου, με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 4 του ιδίου άρθρου.»

Στο πλαίσιο αυτό μπορεί να ζητηθεί από τον φορέα του έργου να παράσχει την αναγκαία πληρηφόρηση στην αρμόδια αρχή, ώστε να της επιτρέψει να λάβει απόφαση στη βάση της πλήρους πληροφόρησης».

Παράγεται νομικώς δεσμευτικό έγγραφο πόρισμα, αναγκαίο για την έκδοση τελικής αποφάσεως. Δεν είναι απλώς τυπική ή γραφειοκρατική διαδικασία, αλλά προεχόντως ουσιαστική και δεν αποτελεί «συρραφή» των επιμέρους πορισμάτων, αλλά μία συνεκτική παρουσίαση[23]. Η νομολογία του ΔΕΕ στο ζήτημα αυτό ερμηνεύει τις απαιτήσεις περιεχομένου της Δέουσας Εκτίμησης με ιδιαίτερη αυστηρότητα και νομικό φορμαλισμό, αναγκαίο, ωστόσο, για την ουσιαστική περάτωση της διαδικασίας[24].

Η Δέουσα εκτίμηση πρέπει να είναι πάντα εμπεριστατωμένη και με σαφήνεια να προκύπτουν οι επιπτώσεις στο περιβάλλον, βάσει και της εφαρμογής της αρχής της πρόληψης.

Ανάλογα με τα αποτελέσματα της δέουσας εκτίμησης, οι αρμόδιες εθνικές αρχές μπορούν είτε να επιλέξουν την απόρριψη του σχεδίου είτε να προχωρήσουν στην έγκριση του υπό τον όρο ότι το σχέδιο περιλαμβάνει μέτρα, που εξασφαλίζουν τη μη προσβολή της ακεραιότητας του τόπου.

Τα δε εθνικά δικαστήρια ασκούν πλήρη έλεγχο.

Εκτός από την ως άνω «Δέουσα Εκτίμηση», έχει διαμορφωθεί και ο συναφής κανόνας της αποφυγής της υποβάθμισης και των οχλήσεων.

Τέλος, η «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, δεν μπορεί να λαμβάνει υπόψη την ύπαρξη «μέτρων διατήρησης», κατά την έννοια της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού, «προληπτικών μέτρων», κατά την έννοια της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου, μέτρων που θεσπίζονται ειδικά για ένα πρόγραμμα όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης ή ακόμη και των αποκαλούμενων «αυτοτελών» μέτρων, καθόσον τα μέτρα αυτά δεν έχουν σχέση με το εν λόγω πρόγραμμα, εάν τα προσδοκώμενα οφέλη των μέτρων αυτών δεν είναι βέβαια κατά τον χρόνο διενέργειας της εν λόγω εκτίμησης. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της Οδηγίας 92/43 έχει την έννοια ότι μέτρα που επιβάλλονται με εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, στα οποία περιλαμβάνονται η μέθοδος παρακολούθησης και ελέγχου των γεωργικών εκμεταλλεύσεων των οποίων οι δραστηριότητες προκαλούν εναπόθεση αζώτου, καθώς και η δυνατότητα επιβολής κυρώσεων που είναι δυνατό να φθάσουν έως και την παύση λειτουργίας των εν λόγω εκμεταλλεύσεων, επαρκούν για τη συμμόρφωση προς τη διάταξη αυτή[25]. Κατά το ΔΕΕ αυτό περιλαμβάνει, ανάλογα με την περίπτωση και μέτρα αποτροπής και θετικά μέτρα. Ενίοτε, η απουσία κατάλληλων μέτρων προκύπτει εμμέσως από τη συμπεριφορά των αρμοδίων αρχών.

Δεν πρέπει η οικονομία να ανάγεται σε αποκλειστικό κριτήριο, αλλά αντίθετα τα επιστημονικά κριτήρια κατέχουν τα πρωτεία. Η υποχρεωτικότητα της διαδικασίας είναι συνεχής και δεν υποκαθίσταται από άλλα μέτρα ειδικής διαχείρισης. Οι υποχρεώσεις, όπως έγινε αντιληπτό, αφορούν τη θέσπιση αναγκαίων μέτρων διατήρησης και των δεόντων κανονιστικών, διοικητικών ή συμβατικών μέτρων, όπως και τη θέσπιση αυστηρής προστασίας των ζωικών ειδών και μέτρων ώστε να αποφευχθεί η υποβάθμιση φυσικών οικοτόπων κλπ.

4. Παρεκκλίσεις του άρθρ. 6 παρ. 4 Οδηγίας 92/43

Κατά την παρ. 4 του άρθρ. 6, εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων,ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε. Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπουπροτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για τοπεριβάλλον, ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί σημαντικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.

Οι όροι «επιτακτικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος», «λόγοι κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως» κλπ. είναι αόριστες νομικές έννοιες, που χρήζουν in concreto ερμηνείας.

Η παράγραφος 4 δεν μπορεί να εφαρμοστεί παρά μόνο εφόσον έχει προηγηθεί η εκτίμηση των επιπτώσεων του σχεδίου σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3.

Η επιτακτικότητα των επικαλούμενων λόγων δημοσίου συμφέροντος προβάλλει ως αδήριτη ανάγκη, η διατύπωση της διάταξης είναι εξαιρετική. Η αρχή πρέπει να αποδείξει την επιλογή της στάθμισης.

Τα αντισταθμιστικά μέτρα αποτελούν αντιστάθμιση της ζημίας, όχι αποτροπή/μείωσή της και πρέπει να λαμβάνονται τάχιστα. Το μέτρο μετριασμού διαφέρει από το αντισταθμιστικό.

Η εξαίρεση από τη δέουσα εκτίμηση έπρεπε ακριβώς να είναι εξαιρετική, όχι συστηματική, ήτοι να μην καθίσταται «κανόνας» και, βεβαίως, όχι απλώς γραφειοκρατική. Σε κάθε περίπτωση, η όποια εξαίρεση δέον όπως ερμηνεύεται συσταλτικά. στην περίπτωση, που η κατά παρέκκλιση εφαρμογή των σχεδίων, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, θέτει σε κίνδυνο φυσικό οικότοπο ή είδος προτεραιότητας, τότε η παρέκκλιση μπορεί να λάβει χώρα μόνο για λόγους δημόσιας υγείας, ασφάλειας ή άλλων επιτακτικών λόγων, μετά από πρόταση της επιτροπής[26].

Ο δικαστικός έλεγχος αυξημένης εντάσεως επιβεβαιώνει την κατά γράμμα τήρηση της διαδικασίας, αλλά και το κατά πόσον η επιστημονική εκτίμηση των επιπτώσεων είναι η «δέουσα εκτίμηση» (αναφορές, επιστημονικά στοιχεία κλπ.).

Οι επιταγές της παραγράφου 4 του άρθρ. 6 δεν αποτελούν στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη από τις αρμόδιες αρχές κατά τη δέουσα εκτίμηση βάσει της παραγράφου 3 του άρθρου 6.

5. Συμπεράσματα

Η ως άνω σύντομη συμβολή κατέληξε στα εξής συμπεράσματα:

• Η σημασία της εκτίμησης κατά την Οδηγία 92/43 είναι κομβική.
• Τα δε χαρακτηριστικά αυτής της εκτίμησης είναι επίσης διαφοροποιημένα από τις διαδικασίες ΕΠΕ – ΣΠΕ.
• Η νομολογία τόσο η ενωσιακή, όσο και η εθνική κατέληξαν σε σημαντικές παραδοχές για την εκτύλιξη αυτής της διαδικασίας στην πράξη, αλλά και την ερμηνεία κρίσιμων εννοιών της.
• Το κάθε κράτος μέλος επίσης φέρει ουσιώδη ρόλο στην υλοποίηση της ενωσιακής επιταγής αυτής.

———————

[1] Βλ. κάτωθι την Οδηγία 2009/147 ή οδηγία για τα «άγρια πτηνά».

[2] ΔΕΚ, 2.08.1993, C-355/1990, ΔΕΚ Υπόθ. C- 166/1997,απόφ.18.3.1999 [Ζώνες ειδικής προστασίας] (σημ. Ε. Πρεβεδούρου), ΠερΔικ 2/2000, 258.

[3] Ανακοίνωση της Επιτροπής, «Διαχείριση των τόπων του δικτύου Natura 2000. Οι διατάξεις του άρθρου 6 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ για τους οικοτόπους», 21.11.2018, C(2018) 7621 final, 8, βλ. για την ελληνική έννομη τάξη: ΚΥΑ 50743/2017 «Αναθεώρηση εθνικού καταλόγου περιοχών του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000” (ΦΕΚ Β’ 4432/2017).

[4] N. Vig, R. Axelrod, The global environment, Institutions, law and policy, Q Press, 1999.

[5] ΔΕΚ Υπόθ. C- 209/2002, απόφ. 29.1.2004 [Ζωτικός χώρος ορτυγομάνας] (σημ. Ε. Πρεβεδούρου), ΠερΔικ 3/2004, 419.

[6] Βλ. εκτενώς: Κ. Γώγο, Η περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων σε περιοχές του δικτύου Natura 2000, εκδ. Σάκκουλα, 2009.

[7] Βλ. εκτενώς: Μ. Κοσμοπούλου, Η νομική προστασία της χλωρίδας και της πανίδας, ΠερΔικ 4/2001, 527.

[8] ΔΕΚ, Υπόθ. C-418/2004, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας [2007], Συλλ Ι-10947, σκ. 231. Βλ., επίσης, Υπόθ. C-209/2004, Επιτροπή κατά Αυστρίας , Προτάσεις Γ. Εισαγγελέως J. Kokott της 27ης Οκτωβρίου 2005, σημ. 61 και 62 (όπου επισημαίνει ότι η οδηγία 85/337 περιλαμβάνει διαδικαστικές διατάξεις, με τις οποίες σκοπείται να λαμβάνονται καλύτερα υπ΄ όψη οι σχετικές με την προστασία του περιβάλλοντος απαιτήσεις, ενώ αντίθετα, η οδηγία 92/43 εξαρτά την έγκριση σχεδίου από ουσιαστικές απαιτήσεις, τη συνδρομή των οποίων σκοπεί να διασφαλίσει η διαδικασία του άρθρου 6 παρ. 3 και 4).

[9] Γ. Μπάλιας, ό.π., 62 επ.

[10] European Commission, (2012)Guidance on Aquaculture and Natura 2000, 81.

[11] Για την Οδηγία ΣΠΕ, βλ. αναλυτικά Γ. Δελλή, Η στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση της οδηγίας 2001/42/ΕΚ και οι προεκτάσεις της για το ελληνικό δημοσίο δίκαιο, Ευρωπαίων Πολιτεία 3/2008, 667 επ.

[12] European Commission, (2011)Guidance on wind energy and natura 2000, 24.

[13] ΔΕΚ, 13 Δεκεμβρίου 2007, C-418/04, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκ. 231, Γ. Μπάλιας, Οι ευρωπαϊκές οδηγίες για τη φύση και τα προβλήματα εφαρμογής τους στην Ελλάδα, ΠερΔικ 1/2020, 62 επ.

[14] Γενικώς βλ. F. Ferranti et al., The Fitness Check of the Birds and Habitats Directives: A discourse analysis of stakeholders’ perspective”, 2019, 47 Journal for Nature Conservation, 108.

[15] Συνήγορος του Πολίτη. Αίτηση για έλεγχο νομιμότητας ανέγερσης ξενοδοχειακής μονάδας στη λίμνη Αντινιώτη (περιοχή Natura). Πορισματικό Έγγραφο της 30.12.2005 επί των υπ΄ αριθ. 2914/2005 και 16404/2005 αναφορών (σημ. Β. Βρεττού), ΠερΔικ 2/2008.

[16] Ανακοίνωση της Επιτροπής «Διαχείριση των τόπων του δικτύου Natura 2000 Οι διατάξεις του άρθρου 6 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ για τους οικοτόπους», Βρυξέλλες, 21.11.2018 C(2018) 7621 final.

[17] N. de Sadeleer,The Appropriate Impact Assessment and Authorisation Requirements of Plans and Projects likely to have significant impacts on Natura 2000 Sites, 11.

[18]R. von Schomberg , “Controversies and Political Decision Making”, in: R. von Schomberg (ed.), Science, Politics and Morality, Scientific Uncertainty and Decision Making, Dordrecht/Boston/London, Cluwer Academic Publishers, 1993,σ. 7-26.

[19] ΔΕΚ, C-117/2003, ΔΕΚ Υπόθ. C-83/1997, απόφ. 11.12.97 [Παράβαση κράτους μέλους – Παράλειψη μεταφοράς της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ στο εθνικό δίκαιο], ΠερΔικ 3/1997, 386.

[20] D.E. Busch, J.C. Trexler (eds.), Monitoring Ecosystems. Interdisciplinary Approaches for Evaluating Ecoregional Initiatives. Island Press, Washington, Covelo, London, 2003, 447.

[21] ΔΕΕ, 17 Απριλίου 2018, C-441/17, Επιτροπή κατά Πολωνίας, ό.π., σκ. 116. ΔΕΕ, 11 Απριλίου 2013, C-258/11 Sweetman, ό.π., σκ. 39. Βλ., επίσης, ΔΕΕ, 21 Ιουλίου 2016, C-387/15 και C-388/15, Hilde Orleans, ό.π., σκ. 42.

[22] Γ. Μπάλιας, Η Δέουσα Εκτίμηση Επιπτώσεων Έργων και Σχεδίων στις περιοχές του δικτύου Natura 2000, ΠερΔικ 4/2014, 577.

[23] N. de Sadeleer,“The Appropriate Impact Assessment and Authorisation Requirements of Plans and Projects likely to have significant impacts on Natura 2000 Sites”, ό.π., 11.

[24] ΔΕΕ, C-142/16, Επιτροπή κατά Γερμανίας, ό.π., σκ. 61-62.

[25] Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-293/16 και C-294/2016, απόφ. της 7ης Νοεμβρίου 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment UA κ.λπ. κατά College van gedeputeerde staten van Limburg κ.λπ., (προδικαστική παραπομπή), ΠερΔικ 3/2018, 531.

[26] Φ. Βρεττού, Η. Κουβαράς, Δ. Πουλάκος, Ε. Σπυροπούλου, Γ. Χασιώτης, Ι. Χριστοπούλου, Οι ευρωπαϊκές Oδηγίες για τη βιοποικιλότητα – Με αφορμή τη διαδικασία REFIT, ΠερΔικ 1/2016, 31.

Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος,
Υπ. Δρ. Νομικής ΕΚΠΑ
[email protected]