Eκτός σχεδίου δόµηση (ΕΣ∆) - Μέθοδος καταστροφής του υπαίθριου χώρου

I. Η εκτός σχεδίου δόµηση (ΕΣ∆) προβλέφθηκε αρχικά στο µνηµειώδες ν.δ. της 17.7.1923 περί σχεδίων πόλεων. Το νοµοθέτηµα αυτό, έργο της βενιζελικής περιόδου, καθιέρωσε την «αρχή του σχεδιασµού» των οικισµών και βάσει αυτής οργάνωσε σύστημα πολεοδομίας για το νέο ελληνικό κράτος, γεγονός πρωτοπόρο για την εποχή […]

Η εκτός σχεδίου δόµηση (ΕΣ∆) προβλέφθηκε αρχικά στο µνηµειώδες ν.δ. της 17.7.1923 περί σχεδίων πόλεων. Το νοµοθέτηµα αυτό, έργο της βενιζελικής περιόδου, καθιέρωσε την «αρχή του σχεδιασµού» των οικισµών και βάσει αυτής οργάνωσε σύστημα πολεοδομίας για το νέο ελληνικό κράτος, γεγονός πρωτοπόρο για την εποχή και σε σύγκριση πάντοτε με ανάλογα νομοθετήματα των κεντρικών ευρωπαϊκών χωρών. Επέτρεψε μόνο κατ’ εξαίρεση την εκτός σχεδίου δόμηση και υπό καθεστώς περιορισμών, ώστε να μην οδηγεί σε δημιουργία οικισμών: «Η εκτός των ζωνών δόμησις υπόκειται εις περιορισμούς, κανονιζομένους διά Δ/τος… αποβλέποντος εις την μη ίδρυσιν συνοικισμών άνευ προηγουμένης εγκρίσεως των σχεδίων αυτών» (άρθρ.17). Ως εξαίρεση την εξειδίκευσε και το εκτελεστικό δ/γμα της 23.10.1928 (ΦΕΚ Α΄ 231), επίσης έργο της κυβερνήσεως Βενιζέλου.

II. Ως εξαίρεση την προσέλαβε και το Συµβούλιο της Επικρατείας και την περιόρισε µε τη βοήθεια του νέου Συντάγµατος (1975). Η νοµολογία διατύπωσε µία θεµελιώδη αρχή διακρίσεως µεταξύ αστικού και υπαίθριου χώρου (Υ.Χ.), µε συνέπειες και στη δέσµη «εξουσιών» που εµπεριέχονται στο ατοµικό δικαίωµα της ιδιοκτησίας: «…από το συνδυασµό των άρθρων 24 παρ. 1 και 2 και 17 του Συντάγματος συνάγεται θεμελιώδης, από πλευράς δυνατότητας δομήσεως, διαφοροποίηση μεταξύ των περιοχών των αναπτυσσομένων με βάση οργανωμένο πολεοδομικό σχέδιο, οι οποίες προορίζονται για δόμηση, και των εκτός σχεδίου περιοχών, οι οποίες δεν έχουν ως προορισμό, κατ’ αρχήν, τη δόμηση ή την τουριστική εκμετάλλευση, αλλά την γεωργική, κτηνοτροφική και δασοπονική εκμετάλλευση και την αναψυχή του κοινού και, συνεπώς, η οικιστική εκμετάλλευση, όταν κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται, τελεί υπό αυστηρούς όρους… Στην πρώτη κατηγορία περιοχών, που προορίζονται προς δόμηση, αυτή επιτρέπεται με μόνη προϋπόθεση την τήρηση των ορισμών του σχεδίου πόλεως και των όρων και περιορισμών δομήσεως που το συνοδεύουν. Στη δεύτερη κατηγορία περιοχών… η δόμηση μόνο κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται, δυναμένη και να απαγορεύεται εν όλω ή εν μέρει ή να επιτρέπεται υπό ιδιαιτέρως αυστηρούς όρους και περιορισμούς, προσαρμοσμένους στην ιδιαίτερη φύση κάθε περιοχής» (ΣτΕ 2690/1994, 3135/2002, 3396-97/2010, 2035/2011, 665/2018, 176, 992/2023 κ.ά).

III. Ο νοµοθέτης, δηλ. τα διαδοχικά κυβερνητικά κόµµατα, χάραξε αντίθετη γραμμή. Διεύρυνε την ΕΣΔ σταδιακά και σπασμωδικά, με αυξανόμενη δε ένταση σε περίοδο που ήδη είχαν φανεί τα καταστρεπτικά της αποτελέσματα. Αμέσως μετά το Σύνταγμα ήρθε το Διάταγμα του 1978, το οποίο μπορεί να χαρακτηρισθεί σε έναν βαθμό συντηρητικό, υπό την έννοια ότι συστηματοποίησε κάποιους κανόνες και κάποιους ευδιάκριτους περιορισμούς για τον Υ.Χ. Συγχρόνως, όμως, διατήρησε σωρεία παρεκκλίσεων από τους κανόνες. Το επόμενο βήμα έγινε με το Δ/γμα του 1985, σαφώς χαλαρότερο και σαφώς ενθαρρυντικό για την ΕΣΔ. Τα δύο «καταστατικά» νομοθετήματα έθεταν όρους και περιορισμούς δομήσεως (εμβαδό γηπέδων, συντελεστές δομήσεως, ύψη κτιρίων κ.λπ.) θεωρητικώς αυστηρότερους του «έσω χώρου», τους οποίους εν συνεχεία πρόδιδαν, με παρεκκλίσεις υπέρ ορισμένων χρήσεων και βασικώς υπέρ των χρήσεων της κατοικίας και των τουριστικών εγκαταστάσεων. Είχε δοθεί το σύνθημα του κατακερματισμού του Υ.Χ. και δη του πιο ελκυστικού, πολύτιμου και ευαίσθητου: ακτές και δάση. Ο τουρισμός ανεδεικνύετο σε «βαριά βιομηχανία» της χώρας. Αυθαίρετες ονομασίες και προπαγανδιστικοί τίτλοι των αμέσως επόμενων νομοθετημάτων προετοίμασαν την κατασκευή οικισμών, καταργώντας στην πράξη τη βασική παραδοχή του Δικαστηρίου. Η κατ’ εξαίρεσιν δόμηση αναιρείται πρώτα στην πράξη και μετατρέπεται σε κατά κανόνα δόμηση, με πρωτοπορία των χρήσεων της κατοικίας και των «τουριστικών εγκαταστάσεων», ακολουθεί δε, ή και κάποτε προηγείται, η νομοθεσία. Με αλλεπάλληλα νομοθετήματα της τελευταίας 20ετίας επιταχύνεται η οικοπεδοποίηση του Υ.Χ., προς εξυπηρέτηση ενός ακόρεστου πελατειακού συστήματος, στο κέντρο του οποίου τοποθετούνται οι τουριστικές εγκαταστάσεις, που έχουν απενταχθεί από αυτό που ονομάζουμε «βιώσιμη ανάπτυξη» (βλ. ιδίως ν. 3212/2003, άρθρ.10, ν. 4276/2014 άρθρ. 1 επ. και ν. 4759/2020 άρθρ. 31 επ.). Ο νομοθέτης επιδίδεται στην εφεύρεση νέων ειδών τουριστικών καταλυμάτων (επιπλωμένες κατοικίες, επιπλωμένες επαύλεις κ.ά. – άρθρ. 36 ν. 4759 σε συνδ. με άρθρ.1 ν. 4276), καθιερώνοντας και τη δυνατότητα πωλήσεώς τους! Ουσιαστικώς δηλαδή παρέχει τη δυνατότητα δημιουργίας οικισμών με ιδρυτές τους επιχειρηματίες του τουρισμού. Προστίθενται στον Υ.Χ. και οι διάφορες μορφές «ιδιωτικής πολεοδομήσεως» (ν. 2508/1997 άρθρ.24, ν. 4280/2014 άρθρ.1 επ.): δημιουργία «οικισμών» σε εκτάσεις, στην αρχή 100 στρεμμάτων και κατόπιν 50 στρεμμάτων! Ελεύθερος υπαίθριος χώρος, τετέλεσται!

Του συρμού είναι η δημόσια έκφραση οδύνης για την επαπειλούμενη (;) καταστροφή ορισμένων «διάσημων» νησιών, ήδη κατεστραμμένων, ενώ τον ίδιο δρόμο ενθαρρύνονται να ακολουθήσουν και τα επόμενα. Τους δίνεται το νομοθετικό πλαίσιο και τους εξασφαλίζεται και ο μη έλεγχος, με τη συντήρηση καθεστώτος ανύπαρκτης πολεοδομικής διοικήσεως.

Το ΣτΕ έχει αναλωθεί σε λύσεις ατομικών περιπτώσεων, χωρίς να μπορεί να δει και να ελέγξει συνολικά τον χώρο απέναντι σε έναν νομοθέτη, ο οποίος ελίσσεται συνεχώς και επιδιώκει σαφώς την οικοπεδοποίηση χάριν των πελατειακών αναγκών.

IV. Το ΣτΕ, ρυµουλκούµενο από το κριτήριο των νόμων («όροι και περιορισμοί δομήσεως»), έχει αναλωθεί σε λύσεις ατομικών περιπτώσεων, χωρίς να μπορεί να δει και να ελέγξει συνολικά τον χώρο, απέναντι σε έναν νομοθέτη ο οποίος ελίσσεται συνεχώς (αυξήσεις – μειώσεις περιορισμών, παρεκκλίσεις, μεταβατικές διατάξεις κ.λπ.) και ο οποίος επιδιώκει σαφώς να οικοπεδοποιήσει τον Υ.Χ., χάριν των πελατειακών αναγκών των κομμάτων. Το μέχρι τώρα χρησιμοποιούμενο κριτήριο κάποιων αυστηρότερων περιορισμών στη δόμηση είναι ένα ποσοτικό κριτήριο ασύμβατο με τη διαφύλαξη του προορισμού του Υ.Χ.

Η μόνη λύση, η οποία αποσιωπάται, είναι ο περιορισμός των επιτρεπομένων χρήσεων, με απαρίθμηση εκείνων που υπηρετούν τον κατά φύση προορισμό του. Το πρότυπο υπάρχει και λειτουργεί με αποτελεσματικότητα στις προηγμένες χώρες. Θεσμοθετείται με καθαρότητα στον γερμανικό Πολεοδομικό Κώδικα από το 1960 (άρθρ. 35), χωρίς οπισθοχωρήσεις. Επιτρέπονται: κτίρια που υπηρετούν α) επιχειρήσεις γεωργοκτηνοτροφικές ή δασικής οικονομίας β) τις τηλεπικοινωνίες, τον δημόσιο εφοδιασμό με ηλεκτρισμό, θέρμανση, φυσικό αέριο, νερό και τη διαχείριση υγρών αποβλήτων. Ή κτίρια που γ) λόγω των ιδιαίτερων απαιτήσεων στο περιβάλλον τους ή των δυσμενών επιπτώσεων σε αυτό ή της ιδιαίτερης αποστολής τους μπορούν να ανεγείρονται μόνο στον υπαίθριο χώρο. Προστέθηκαν επιβεβλημένες, λόγω σπουδαίας μεταβολής των συνθηκών, χρήσεις σχετικές: α) με την αιολική ενέργεια και την υδάτινη ενέργεια, β) με τη παραγωγή ενέργειας από βιομάζα – μόνο στο πλαίσιο των επιτρεπομένων χρήσεων (ανωτ.), γ) με την έρευνα και ανάπτυξη της πυρηνικής ενέργειας για ειρηνικούς σκοπούς, καθώς και τη διαχείριση των πυρηνικών αποβλήτων, δ) με την ηλιακή ενέργεια, υπό προϋποθέσεις.

Σ’ αυτό το πρόβλημα, εθνικών διαστάσεων, απειλητικό για τη ζωή των επομένων γενεών, λύση μόνο από το Συμβούλιο της Επικρατείας μπορεί να επιχειρηθεί, με την ενεργοποίηση της βασικής του προτάσεως που έχει συναγάγει από το Σύνταγμα (Υ.Χ.: εκμετάλλευση γεωργοκτηνοτροφική, δασοπονία, αναψυχή των ανθρώπων) και τη μετάβαση της νομολογίας στο κριτήριο των χρήσεων των υπηρετικών του προορισμού του Υ.Χ. Η ιδέα υπάρχει ήδη εν σπέρματι σε ορισμένες αποφάσεις (βλ. λ.χ. ΣτΕ 1822/2002 7μ., 3858/2004). Τη μετάβαση αυτή επιτάσσει ο βασικός λόγος που ενυπάρχει στην κυρίαρχη ερμηνευτική σκέψη του ΣτΕ, η σωτηρία του εκτός των άστεων χώρου, όπου και μόνο ευδοκιμεί το πάσης αποχρώσεως φυσικό περιβάλλον (χλωρίδα – πανίδα). Συντρέχει, όμως, και άλλο ένα ζωτικό επιχείρημα: η δραματική υποχώρηση της αναπτυσσόμενης εντός του φυσικού χώρου παραγωγικότητας (γεωργική – κτηνοτροφική εκμετάλλευση, δασική οικονομία) και η ανάγκη αποκαταστάσεως των προνομίων της έναντι της «ξένης», της εχθρικής και χωροκατακτητικής οικοδομικής δραστηριότητας.

Οι δικαστές γνωρίζουν πως οι μεγάλες αποφάσεις όλων των σπουδαίων δικαστηρίων, κατά κανόνα, δεν είναι εκείνες που συμπορεύθηκαν με την πολιτική, αλλά εκείνες που ήγειραν εμπόδια στην πολιτική.

*Ο κ. Σωτήρης Ρίζος είναι πρώην πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας.

**Ακολουθώ τον όρο αυτό σύμφωνα με την έννοιά του στους αρχαίους συγγραφείς: «εν υπαίθρω, έξω υπό τον ουρανόν, ουχί υπό στέγην» βλ. Liddell – Scott – Κωνσταντινίδου, Μέγα Λεξικόν της Ελληνικής Γλώσσης (έκδ. Ιωάννη Σιδέρη).